Opublikowano 01.04.2024
W związku z dramatycznymi zmianami na świecie Unia Europejska musi podjąć decyzję dotyczącą kierunku swojego rozwoju, zwłaszcza w kontekście potencjalnego rozszerzenia o Ukrainę, Mołdawię, Gruzję i zachodnie Bałkany. Czy jej obecna struktura i mechanizmy decyzyjne są wystarczające, aby sprostać nowym wyzwaniom? Czy niezbędna jest zasadnicza zmiana traktatów?
Kryzysy ostatnich lat ujawniły nie tylko mocne strony, ale i słabości Unii Europejskiej. Oznacza to potrzebę jej głębszych reform, które pozwoliłyby skuteczniej reagować na podobne sytuacje w przyszłości. Ponadto wraz z perspektywą rozszerzenia UE o nowe państwa pojawia się pytanie, czy możliwe będzie utrzymanie dotychczasowej dynamiki integracji bez znaczących zmian w traktatach i mechanizmach decyzyjnych.
Próbą odpowiedzi na te wyzwania miała być Konferencja w sprawie Przyszłości Europy (CoFoE). Była to dość szeroka debata o przyszłości Unii i zmianach, które mogłyby wzmocnić jej funkcjonowanie. Jednakże pomimo ambitnych celów reakcje na wyniki CoFoE są powściągliwe.
Również Raport Parlamentu Europejskiego dotyczący pogłębienia integracji UE w świetle przyszłego rozszerzenia, choć stanowi ważny krok w debacie, nie zyskał natychmiastowego odzewu. Takie propozycje wymagają szerokiego konsensusu i zaangażowania wszystkich państw członkowskich, w tym ich zrozumienia i akceptacji przez społeczeństwa.
A zatem przed UE nadal stoi dylemat: czy podjąć kompleksowe reformy traktatowe, czy zmieniać się metodą małych kroków? Decyzja ta będzie miała dalekosiężne konsekwencje nie tylko dla przyszłości samej Unii, ale również dla jej roli na arenie międzynarodowej i dla obywateli państw członkowskich.
Racje za radykalną reformą
Traktat Lizboński, będący od 2007 r. kamieniem węgielnym UE, wymaga pilnej aktualizacji, jeśli do Unii mają być przyjęte nowe kraje członkowskie. Wiąże się to bowiem z dodatkowymi wyzwaniami wewnętrznymi, takimi jak większe obciążenie budżetu czy konieczność dostosowania instytucji europejskich.
Kolejnym powodem jest potrzeba przystosowania europejskich polityk i instytucji do dynamicznego środowiska geopolitycznego. To zaś nie tylko wymaga zwiększenia współpracy wojskowej i budowania autonomii strategicznej, ale także wymusza przeciwdziałanie blokadom w działaniach Unii, zwłaszcza w polityce zewnętrznej. Ważnym czynnikiem jest także wzmocnienie przestrzegania praworządności w państwach członkowskich.
Kluczowe jest ponadto zwiększenie zasobów finansowych Unii oraz uniezależnienie wpływów do budżetu od obiekcji narodowych, dzięki czemu możliwa będzie bardziej elastyczna reakcja na kryzysy i szybko zmieniające się okoliczności międzynarodowe.
Generalnie reforma Unii Europejskiej powinna zwiększyć efektywność jej działania, umożliwić sprawniejsze reagowanie na wyzwania międzynarodowe, zmniejszyć deficyt demokracji oraz pogłębić integrację.
Od przyjęcia Traktatu Lizbońskiego, który wprowadził istotne zmiany, jak osobowość prawną Unii czy usunięcie systemu filarowego, UE bez znaczących dostosowań traktatowych rozszerzyła się o Chorwację. Jednakże Traktat Lizboński, choć uznawany za uniwersalny i elastyczny, często okazywał się niewystarczający w obliczu takich kryzysów jak finansowy, migracyjny, pandemiczny czy związany z agresją Rosji na Ukrainę.
Te wydarzenia uzmysłowiły nam, że obecne ramy traktatowe nie zawsze umożliwiają skuteczne reagowanie na nieprzewidziane sytuacje. Kwestie takie, jak unia fiskalna, współpraca w zakresie obronności czy kryzys energetyczny wyraźnie wymagają od UE większej elastyczności i zdolności adaptacyjnych. Ponadto Brexit i rosnące tendencje eurosceptyczne w wielu krajach członkowskich stawiają pytania o kierunki integracji oraz akceptację unijnych wartości i przepisów. Lepiej skonstruowane zapisy traktatowe mogłyby pozwolić UE na skuteczniejsze działanie w tych sprawach. Ale już widać, jak trudno będzie osiągnąć konsensus.
Nowe propozycje reform
Ostatnio pojawiło się sporo poważnych raportów i analiz wskazujących na potrzebę reformy Unii Europejskiej. Najbardziej znaczącym z nich jest raport przygotowany przez grupę 12 ekspertów pod auspicjami Francji i Niemiec, który wywarł znaczący wpływ na debatę ekspercką i polityczną, w tym w Parlamencie Europejskim. Innym ważnym opracowaniem jest raport szwedzkiego instytutu SIEPS, koncentrujący się na zmianach niezbędnych dla potencjalnego rozszerzenia Unii do 35 krajów („Gotowi na 35”).
W Radzie Europejskiej debaty dotyczące reform nie są ma razie intensywne, a stanowiska poszczególnych państw członkowskich co do kierunków i harmonogramu zmian są podzielone. Podczas grudniowego posiedzenia Rady nie doszło do głębszej dyskusji na ten temat, mimo formalnych wezwań ze strony Parlamentu Europejskiego. Jednakże zbliżające się czerwcowe wybory będą zapewne podsycać debatę w tej kwestiach.
Parlament Europejski, po intensywnych konsultacjach, przyjął pod koniec 2023 r. rezolucję dotyczącą przyszłych reform. Komisja Europejska, początkowo mniej aktywna w sprawach zmian traktatowych, również zajęła bardziej zdecydowane stanowisko. Ursula Von der Leyen zapowiedziała analizę i ocenę niezbędnych dostosowań do rozszerzonej UE. Będą to tematy debat podczas kampanii przed wyborami europejskimi.
Co miałoby się zmienić?
Parlament Europejski poprzez Komisję Spraw Konstytucyjnych (AFCO) i przy wsparciu różnych grup politycznych przygotował w 2023 r. raport dotyczący rewizji traktatu UE. Proponuje on przekształcenie Unii nieco wyraźniej w kierunku systemu federalnego i wzmocnienie instytucji europejskich. Zaproponowane reformy koncentrują się na instytucjonalnych i proceduralnych aspektach funkcjonowania UE, w tym na obszarach kompetencji, głosowaniu większościowym i środkach unijnych. PE postuluje zmiany w procesie decyzyjnym, w tym wzmocnienie swojej roli i przyznanie mu prawa inicjatywy ustawodawczej, a także zmianę nazwy Komisji Europejskiej na Europejski Organ Wykonawczy. Skład Komisji miałby być zmniejszony do 15 członków wybieranych w systemie rotacyjnym.
PE wzywa Radę Unii Europejskiej do zwiększenia przejrzystości procesu legislacyjnego, proponuje wzmocnienie roli obywateli w procesach decyzyjnych w UE i podkreśla potrzebę zreformowania Trybunału Sprawiedliwości UE.
W trosce o praworządność PE sugeruje wzmocnienie warunkowości budżetowej i wprowadzenie głosowania większością kwalifikowaną w przypadku naruszeń. Proponuje także ustanowienie jurysdykcji dla sporów międzyinstytucjonalnych w Trybunale Sprawiedliwości oraz wzmocnienie roli partnerów społecznych.
Raport grupy francusko-niemieckiej zaleca z kolei ułatwienie negocjacji akcesyjnych przez wprowadzenie głosowania większością kwalifikowaną przy zamykaniu rozdziałów negocjacyjnych. CO ważne, proponuje też wizję zróżnicowanej integracji w UE, składającą się z czterech koncentrycznych kręgów: rdzenia federalnego (strefa euro), grupy obecnych 27 państw członkowskich, krajów stowarzyszonych (jak Norwegia) oraz czwartego poziomu z krajami takimi jak Azerbejdżan i Wielka Brytania. Eksperci proponują też nową kategorię członkostwa afiliacyjnego lub częściowego, jako etap przejściowy dla krajów, które nie chcą lub nie mogą stać się pełnoprawnymi członkami w rozwijającej się unii federalnej.
Propozycje te uwzględniają frustracje i pragnienia grupy krajów gotowych do głębszej integracji federalistycznej. Traktat Lizboński już teraz umożliwia tym państwom osiąganie szybszych postępów integracyjnych, ale toczący się dyskurs na ten temat jest skomplikowany, szczególnie w kontekście braku jednomyślności w kluczowych kwestiach między Francją i Niemcami.
Dążąc do usprawnienie procesu decyzyjnego w UE, Parlament Europejski proponuje kompleksowe przejście na głosowanie większością kwalifikowaną w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wzywa także do ustanowienia Unii Obronnej i proponuje, aby wspólne zamówienia i rozwój uzbrojenia były finansowane przez UE ze specjalnego budżetu. W celu wzmocnienia Unii sugeruje ponadto wprowadzenie zmian w politykach: imigracyjnej, ochrony zdrowia oraz edukacji.
Parlament Europejski domaga się też pełnych uprawnień współdecydowania z Radą w sprawie dochodów UE i ustalania wieloletnich ram finansowych, a także proponuje zmiany w procedowaniu reform Traktatów. Gdyby nowy traktat nie został ratyfikowany w ciągu dwóch lat, zaproponowano zorganizowanie ogólnounijnego referendum.
Komplikacje i kontrowersje
Reforma Unii Europejskiej obejmująca zmiany traktatowe to proces trudny. Przede wszystkim wymaga on konsensusu między wszystkimi 27 państwami członkowskimi, a następnie ratyfikacji przez parlamenty narodowe lub referenda, co jest długotrwałe i pełne wyzwań. Gdyby w dodatku reforma byłaby warunkiem rozszerzenia, kraje kandydujące mogłyby zostać zmuszone do długiego oczekiwania na osiągnięcie porozumienia przez obecne państwa członkowskie.
Propozycje reform obejmują także poszerzenie kompetencji UE w niektórych obszarach polityk wspólnych i zwiększenie zakresu innych polityk, jak np. podniesienie poziomu zdrowia publicznego do kompetencji dzielonych Unii. Ale przeciążenie UE większą liczbą zadań bez odpowiednich uprawnień może prowadzić do rozczarowania i obniżenia zaufania społecznego do projektu europejskiego.
Istnieją różne scenariusze reakcji na obecne wyzwania UE. Może okazać się, że brak wystarczającej woli politycznej uniemożliwi znaczące zmiany, co utrzymałoby status quo z Traktatem Lizbońskim jako podstawą i potencjalne zwiększenie liczby państw członkowskich. Inną możliwością jest dokonanie drobnych reform, np. rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną w Radzie Ministrów w wybranych obszarach polityki zagranicznej.
Reformy UE można przeprowadzić nie tylko za pomocą zmian traktatowych. Wiele kwestii mogłoby zostać rozwiązanych przez dostosowanie acquis, czyli dorobku prawa Unii, zmianę polityk, procedur i programów. W każdym przypadku kluczowym wyzwaniem jest osiągnięcie równowagi między większą skutecznością a jednością i zaangażowaniem państw członkowskich.
Autor: dr Jaroslaw Pietras, minister ds. europejskich w latach 2004-2006 i dyrektor generalny w sekretariacie generalnym Rady UE w latach 2008-2020.
