Opublikowano 10.01.2024
Bardzo często, szczególnie w polskiej literaturze, instytucje utożsamia się z organizacją. Tymczasem olbrzymia większość instytucji nie ma formy jakiejkolwiek organizacji. To przede wszystkim zbiór reguł postępowania, norm społecznych czy standardów zachowań i procedur. Od jakości tworzenia instytucji i ich przestrzegania zależy sprawność państwa a ta zawsze się wiąże z dojrzałością społeczeństwa, której podstawą jest zgromadzony kapitał społeczny. Kapitał ten powstaje w wyniku inwestycji – poświęcenia własnego czasu na budowanie relacji społecznych opartych na dialogu i partycypacji w rozwiązywaniu konkretnych problemów. Polska nie będzie silnym europejskim państwem bez bogatego kapitału społecznego, a to się nie uda bez dialogu i partycypacji społeczeństwa.
Okres wyborczy i powyborczy obfituje w gorące dyskusje o roli instytucji w życiu społecznym, w których dość często występują one jako synonim organizacji, podczas gdy w istocie są to przede wszystkim reguły i zasady postępowania. Równie często przyjmuje się, że instytucje muszą być sformalizowane w postaci zapisów prawa czy różnorodnych regulaminów lub regulacji. To jest nieporozumienie. Duża część instytucji ma charakter nieformalny, utrwalony wielokrotnie powtarzanymi praktykami. Dobrym przykładem nieformalnych instytucji jest choćby pozdrawianie znajomych lub nieznajomych słowem, gestem czy skinieniem głowy. Dlatego amerykański socjolog R. Bellah definiuje instytucje „jako powtarzające się praktyki”.
W USA ciekawym przykładem takiej nieformalnej instytucji jest, odbywające się od wielu lat, ogłaszanie wyników wyborów prezydenckich przez stacje telewizyjne w oparciu o własne sondaże tzw. „exit polls”. Są one potem weryfikowane w miarę napływu danych z komisji wyborczych. Prawdopodobnie brak znajomości tej ważnej, choć nieformalnej, amerykańskiej instytucji był powodem poważnej „wpadki” politycznej Prezydenta Andrzeja Dudy ze spóźnionymi gratulacjami zwycięstwa wyborczego dla Prezydenta J. Bidena.
Instytucje budują cywilizację
Rozwój homo sapiens – w odróżnieniu od innych nadrzędnych – jest silnie związany z tworzeniem instytucji, które zapewniają bezpieczeństwo i współpracę. Wydaje się, że początek instytucji zbiega się z przyjściem na świat dziecka. Jego płacz wyraża wołanie o pomoc, o bezpieczeństwo i opiekę. Tak powstaje instytucja rodziny. Aby sprostać wyzwaniom niemowlęcia rozwija się wzajemne komunikowanie, werbalne i niewerbalne, a to tworzy podstawy kolejnej instytucji – języka.
Język odgrywa kluczową rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa rodzinie poprzez sprawne komunikowanie się z innymi rodzinami, tworzenie wspólnot współpracujących ze sobą, broniących własnych członków, zasobów i terytoriów. W ten sposób język stworzył ludzką wspólnotę: zaczęliśmy się sprawniej komunikować, wyrażać prawdziwe intencje, unikać nieporozumień, konfliktów oraz kłamstw. I co równie ważne, zaczęliśmy intensywnie współpracować ze sobą.
Podstawą instytucji było uzgodnienie reguł i norm dla wspólnego dobra i skutecznego komunikowania się w celu uniknięcia wszelkich zagrożeń, jak wojny czy plagi. Dzięki możliwościom porozumiewania się współpraca i wymiana towarowa obejmowała coraz większe terytoria, prowadząc z czasem do powstania nowej instytucji, instytucji państwa, którego zasadniczym celem stało się zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego swoim obywatelom.
Druga wojna światowa pokazała jednak, że pojedyncze państwo nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa swoim obywatelom i gospodarce. Dlatego już jesienią 1945 r. powstała Organizacja Narodów Zjednoczonych, a jej Zgromadzenia Ogólne uchwaliło Powszechną Deklaracją Praw Człowieka (1948) jako międzynarodową instytucję zabezpieczającą prawa jednostek i suwerenność państw.
Rozwój gospodarczy połączony z globalizacją, zapewniający coraz wyższy poziom życia i możliwości podróżowania po świecie, stworzył nowe potrzeby instytucjonalnego zapewnienia bezpieczeństwa jednostkom, gospodarkom i państwom. To doprowadziło do powstania m.in. NATO, WTO, OECD, BŚ czy Unii Europejskiej, ale także Konferencji Klimatycznej czy Trybunałów Sprawiedliwości.
Instytucje tworzą naszą cywilizację i dlatego należą do dóbr cywilizacyjnych, które zabezpieczają wspólne wartości stanowiące fundament jej kultury. Właśnie te wspólne wartości powodują, że jednostka może czuć się bezpieczna w swojej wspólnocie, zna swoje miejsce, role, obowiązki, wolności i ograniczenia. Tak więc instytucje kształtują jednostki i ich organizacje, ale też dają możliwość ich zmiany i tworzenia nowych. Ten podwójny charakter instytucji zdaniem znanego socjologa Piotra Sztompki tworzy ich dialektyczną jedność.
Trzy fazy rozwoju:
Według wybitnego niemieckiego filozofa Jürgena Habermasa instytucje rozwijają się w trzech fazach: socjalizacja, integracja (legitymizacja) i reprodukcja kulturowa.
- Socjalizacja jest procesem uczenia się form zachowania przez nowych przybyszy dla jakiegoś instytucjonalnego kontekstu czy środowiska (np. prawodawstwa Unii Europejskiej). Polega najczęściej na międzypokoleniowym transferze porozumień, wiedzy, norm i wartości oraz całego repertuaru umiejętności. Powodzenie zmiany instytucji zależy w dużym stopniu od możliwości absorpcyjnej tych nowych form w szeroko rozumianym procesie edukacyjnym, w kształtowaniu kapitału ludzkiego dla nowych instytucji.
- Integracja albo legitymizacja jest kolejną fazą i zarazem mechanizmem rozwoju instytucyjnego, polegającym na procesie wyjaśnienia, jak te nowe relacje można uzasadnić i zintegrować z innymi (np. kampania informacyjna przed referendum unijnym). Kluczowym elementem integracji jest legitymizowany system pokojowego rozwiazywania pojawiających się konfliktów.
- Trzecim etapem i mechanizmem procesu instytucjonalizacji jest kulturowa reprodukcja, polegająca głównie na kontynuowaniu wiedzy w sensie jej logiki i użyteczności w czasie. Koherentność i kontynuowanie tworzą wiedzę odpowiednią i użyteczną dla potrzeb życia codziennego i społecznego porozumienia. Nie jest to jednak prosta reprodukcja, lecz w jakimś sensie reprodukcji rozszerzona albo dynamiczna, bo związana jest z rozwojem wiedzy instytucjonalnej odpowiadającej na pojawiające się ciągle nowe wyzwania (np. technologiczne, ekologiczne czy społeczne).
Siła społecznej partycypacji
Instytucje są produktem społecznym, a ich kształt zależy od woli jednostek (i ich organizacji, np. partii politycznych) do ustalania wspólnych reguł, zasad czy procedur działania oraz ich przestrzegania w imię bezpieczeństwa i wspólnego dobra. Instytucje powinny nadążać za rozwojem gospodarczym i technologicznym, ale równocześnie kontrolować jego efekty, by uniknąć negatywnych rezultatów: w gospodarce (np. powstawanie monopoli), w społeczeństwie (np. stosowanie dyskryminacji rasowej, kobiet, religijnej czy określonej orientacji seksualnej albo wykorzystanie nowych technologii cyfrowych do inwigilacji lub hejtu, i w środowisku naturalnym (np. przekraczanie dopuszczalnych standardów emisji zanieczyszczeń do środowiska czy niszczenie naturalnych ekosystemów).
Siła instytucji zależy bardziej od stopnia partycypacji społecznej w ich tworzeniu niż od bodźców (negatywnych lub pozytywnych) w ich przestrzeganiu. Partycypacja wyzwala poczucie współwłasności i lojalności wobec instytucji, które są przez to bardziej efektywne i skuteczniejsze niż stosowanie środków represyjnych poprzez policję lub wojsko. W XIX wieku francuski filozof Alexis Tocqueville w opisie amerykańskich instytucji demokracji określił je jako „zwyczaje serc” (habits of the hearts).
Prawie 100 lat później wspomniany już amerykański socjolog Robert N. Bellah powtarza to za nim dodając, że najsilniejsze instytucje działają cicho, wręcz niewidzialnie, bez przemocy policji czy wojska. Warto o tym pamiętać, gdy zmieniamy instytucje, że wymagają one szerokiej partycypacji (socjalizacji), bogatych sieci relacji międzyludzkich i wysokiego poziomu konsensusu (legitymizacja).
Partycypacja tworzy kapitał społeczny (zwany czasem relacyjnym), który jest fundamentem budowania zaufania społecznego, wspólnych norm i wartości oraz stabilnych i trwałych instytucji. Tylko kraje o bogatym kapitale społecznym zachowują powszechnie respektowane i stabilne instytucje gwarantujące bezpieczeństwo narodowe oparte na zasadach trwałego i zrównoważonego rozwoju.
Dlatego na czele instytucji w cywilizowanym świecie znajduje się konstytucja, która ustala podstawowe reguły tworzenia prawa, daje solidne gwarancje bezpieczeństwa, stabilności, przejrzystości reguł dla obywateli, dla firm oraz potencjalnych inwestorów krajowych lub zagranicznych. Nic dziwnego, że w czołówce najbardziej konkurencyjnych (ekonomiczny filar trwałości rozwoju) krajów znajdują się te o stabilnych konstytucjach i systemach prawnych, jak Szwajcaria, Singapur, USA, Niemcy czy kraje skandynawskie. Zapewniają one wysoki poziom bezpieczeństwa obywatelom i podmiotom gospodarczym.
Wspominana wyżej konkurencyjność jako ekonomiczna podstawa trwałości rozwoju była jednym z trzech filarów, obok społecznego i ekologicznego, trwale zrównoważonej przyszłości świata w ogłoszonym w 1987 r. ONZ-owskim Raporcie Brundtland Our Common Future. Gdy na początku XXI wieku pojawiła się nowa dyscyplina nauki – nauka o trwałym i zrównoważonym rozwoju (sustainablity science), jej przedstawiciele zaproponowali w 2005 r., aby za czwarty filar rozwoju uznać trwałość instytucji. Już od 2014 r. ten filar stał się czwartym kryterium trwałego i zrównoważonego rozwoju (sustainable development) używanym w oficjalnych dokumentach ONZ.
To instytucjonalne kryterium oparte na szerokiej partycypacji społecznej zapewniać ma demokrację (democracy), sprawiedliwość (justice) i opiekę (care). Niestety, jak wynika z analizy dostępnych dokumentów rządowych, to kryterium nie znalazło jeszcze oficjalnego zastosowania w polskiej praktyce. Jedynie polski biznes działający globalnie stopniowo wprowadza to czwarte kryterium pod postacią pozafinansowych wskaźników ESG (environmental, social, corporate governance). Już w najbliższej przyszłości system ESG wprowadzony zostanie w Unii Europejskiej jako obowiązujący tak jak obowiązuje już w systemie bankowym w rozwiniętych gospodarkach, a presja na jego wdrażanie pochodzi nie tylko z sektora organizacji pozarządowych (civic sector), ale również międzynarodowego biznesu.
Bodźce pozytywne i negatywne
Ważnym elementem skuteczności instytucji jest zapewnienie ich trwałości, która zdaniem noblisty Leonida Hurwicza (absolwenta Uniwersytetu Warszawskiego z lat 30.), zależy od przestrzegania trzech warunków: bodźców (incentives), efektywności (efficiency) i subsydiarności (subsidiarity). Właściwie zaprojektowany mechanizm bodźców pozytywnych i negatywnych, a także materialnych i moralnych, ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności danej instytucji i jej efektywności.
Jeśli instytucja powstała w wyniku szerokiej partycypacji społecznej, wówczas pozytywne bodźce i poczucie współwłasności pobudzać będą samokontrolę i odpowiedzialność – samoregulacyjne mechanizmy kontroli systemu typowe dla demokracji. Jeśli instytucja jest narzucona z góry bez udziału zainteresowanych (interesariuszy) w jej tworzeniu, wówczas może być przez nich odrzucana lub „obchodzona”. Jej skuteczność muszą wtedy zabezpieczać bodźce negatywne, a nawet wykorzystanie aparatu represyjnego (kary, areszty czy zamykanie zakładów).
Funkcjonowanie takiego aparatu jest kosztowne, obniża efektywność instytucji i stawia ją pod znakiem zapytania, twierdzi inny noblista Kenneth Arrow. Dlatego niezbędne jest profesjonalne i niezależne od lobbyingu przeprowadzenie analizy korzyści i kosztów (benefit and cost analyzis) przy wprowadzaniu nowych instytucji czy ich zmian. Najbardziej jaskrawym przypadkiem ignorowania tej zasady są tzw. „wrzutki legislacyjne” – zmiany regulacji wprowadzane ad hoc w ostatniej chwili bez żadnej konsultacji przez wpływowego posła w imię wąskiego interesu partyjnego lub wybranej grupy interesariuszy.
Dobitnym polskim przykładem była napisana odręcznie i przedstawiona tuż przed głosowaniem w Komisji Sejmowej poprawka wiatrakowa, zmieniająca uzgodnioną wcześniej z najważniejszymi interesariuszami odległość od zabudowań z 500 do 700 metrów. Przyjęta niezwłocznie przez Sejm praktycznie zamroziła budowę wiatraków, powodując olbrzymie straty dla całego społeczeństwa pozbawionego tańszej energii elektrycznej i dla potencjalnych inwestorów gotowych do realizacji swoich ambitnych projektów.
Równie ważne jak bodźce jest w projektowaniu instytucji zachowanie zasady subsydiarności, aby zapewnić jej skuteczne i efektywne działanie na możliwie najniższym poziomie zarządzania, z uwzględnieniem jednak całego kontekstu problemu. Najczęściej chodzi o decentralizację decyzji, co przyspiesza ich podejmowanie i wykorzystuje lokalną wiedzę o problemie, niezbędną dla jego rozwiązania. Doświadczenia ostatnich ośmiu lat pokazują systematyczne centralizowanie decyzji administracji publicznej i związane z tym zmniejszanie zasobów finansowych rządów lokalnych. Powoduje to olbrzymie straty w wyniku ignorowania bogatej i różnorodnej wiedzy lokalnej i doświadczenia.
Sposób na polskie konflikty
Aby zbudować silne i sprawne państwo, nie wystarczy dobre zaprojektowanie (design) instytucji. Potrzebny jest jeszcze odpowiednio przygotowany kapitał ludzki i społeczny do wdrażania tej siły i sprawności oraz ciągłe monitorowania procesów wraz ze sprawnie działającym mechanizmem autokorekty w przypadku istotnych zmian zachodzących w środowisku społecznym i w otoczeniu zewnętrznym. Kluczowym warunkiem są też wolne media. Mają one informować nie tylko o sukcesach, ale i o porażkach wprowadzanych zmian instytucjonalnych, dając im szanse na szybkie korekty.
Równie ważne jest zwracanie uwagi na poprawność procesu tworzenia instytucji, na przykład prowadzenie prawdziwych konsultacji społecznych, bez stosowanie wspomnianych „wrzutek legislacyjnych.” W tym przypadku wolne media odniosły ostatnio sukces identyfikując typową „wrzutkę” wprowadzającą do regulacji zamrażającej ceny energii w pierwszym półroczu 2024 r. nowe standardy odległości i hałasu dla wiatraków. Wprawdzie zaproponowana prze przedstawicieli obecnej koalicji rządowej zmiana korygowała ww. „wrzutkę” i spowodowałaby niewątpliwie istotne korzyści społeczne i gospodarcze, to jednak tryb jej zgłoszenia był niezgodny z poprawnymi procedurami procesu legislacyjnego i dlatego w wyniku interwencji mediów została wycofana i ma być wprowadzona w przyszłości w nowej ustawie wiatrakowej.
W roku 1989 Polska wyszła z głębokiego kryzysu i dokonała zmiany systemu politycznego i gospodarczego bez rozlewu krwi dzięki dialogowi Okrągłego Stołu. Od tego czasu ta podziwiana na świecie instytucja była skutecznie replikowana do rozwiązywania problemów w wielu krajach. Dziś, w XXI wieku, być może bardziej przydatny byłby Irlandzki Panel Społeczny, który skutecznie rozwiązał palące problemy na „Zielonej Wyspie” i poza nią. Wydaje się, że właśnie tego formatu dialogu warto byłoby użyć do wprowadzenia trzech istotnych poprawek do Konstytucji RP, które stworzyłyby finansowe podstawy rozwiązania trwających od lat silnych konfliktów społecznych w systemach edukacji, służby zdrowia i sądownictwa. Chodzi o zagwarantowanie co najmniej po 8 proc. PKB na służbę zdrowia i na edukację oraz co najmniej 6 proc. PKB na sądownictwo.
Tak zrobiła Kostaryka już 1949 r., kiedy stała w obliczu wojny domowej dwóch generałów walczących o fotel prezydenta. Spotkali się, odbyli szczerą rozmowę – dialog o przyszłości kraju – i napisali wspólnie nową konstytucję. Zapewnili w ten sposób obywatelom Kostaryki pokój społeczny, dobrobyt i trwały rozwój w zgodzie ze środowiskiem na wiele lat. Dodatkowo ograniczyli mandat prezydenta do jednej kadencji, aby zamiast kupować głosy na następną kadencję koncentrował się na realizacji swojego programu wyborczego i w ten sposób przechodził do historii swojego narodu.
Kostaryka to wzorowy przykład roli przywództwa w rozwiązywaniu trudnych problemów społecznych, przywództwa stojącego ponad interesami partii czy wąskich grup interesu, odważnego i gotowego do dialogu i partycypacji społecznej. Tego dzisiaj bardzo potrzebuje Polska i takie są oczekiwania olbrzymiej większości Polek i Polaków od nowego przywództwa wyłonionego w wyniku historycznych wyborów z 15 października.
Czas na prawdziwy dialog
35 lat temu udało się przeprowadzić przy Okrągłym Stole unikatowy dialog między solidarnościową opozycją a władzami komunistycznymi i zadziwić świat rozpoczęciem pokojowej transformacji systemu. Teraz znowu Polska jest przedmiotem podziwu i nadziei, że zawróci narastającą we współczesnym świecie falę populizmu i autorytarnych rządów. Ten dialog z 1989 r. był bardzo trudna rozmową mocno zwaśnionych stron, w pewnym sensie ofiar i ich oprawców, ale przyświecał mu wspólny cel – znalezienie wyjścia z wielowymiarowego kryzysu, który ogarnął Polskę. Mimo wielu trudności zaowocował on wielkim sukcesem polskiej transformacji systemowej, wejściem Polski do NATO i UE oraz bezprecedensowo szybkim rozwojem gospodarczym, który sprawił, że Polska jest dziś zamożniejsza niż niektóre kraje Zachodniej Europy.
- Dzisiaj podobnie jak przed 35 laty Polska stoi przed wieloma wyzwaniami globalnymi: katastrofa klimatyczna i dramatycznie szybkie obniżanie się bioróżnorodności (zagłada wielu gatunków roślin i zwierząt),
- wojna w Ukrainie i jej niewiadome skutki
- potrzeba niezbędnych reform instytucjonalnych w Unii Europejskiej, aby zapewnić jej trwałą pozycję globalnego lidera.
Nakłada się na to wielu wyzwań krajowych, którym towarzyszą głęboki podział społeczny pomiędzy siłami obozu demokratycznego reprezentowanymi przez obecny rząd a siłami populistyczno-nacjonalistycznymi skupionymi wokół poprzedniego rządu. Wydaje się, że czas zakończyć gorące i często nieparlamentarne dyskusje czy debaty polityczne zmierzające do wykazania swojej wyższości ideologicznej czy politycznej. Czas kampanii wyborczej się skończył, natomiast palące problemy i wyzwania pozostały do rozwiązania.
Zatem trzeba zamienić emocjonalną dyskusję w rzeczowy dialog społeczny o kluczowych problemach i zaproponować nowe rozwiązania polityczne i instytucjonalne. Dialog ten powinien spełniać kryteria zaproponowane przez wybitnego fizyka i filozofa amerykańskiego David’a Bohm’a, w którym strony spotykają się, aby wysłuchać swoich idei i poglądów bez ich krytyki i z gotowością zrozumienia drugiej strony oraz wspólnego szukania rozwiązań najważniejszych problemów kraju.
Zapytany o różnice pomiędzy debatą a dialogiem ten teoretyk fizyki kwantowej określi ją prostą metaforą jako różnicę pomiędzy światłem rozproszonym (debata) a światłem laserowym (dialog). Wydaje się, w polskich warunkach zrozumienie, czym jest prawdziwy dialog, nie jest jeszcze na tym etapie, mimo historycznego sukcesu Okrągłego Stołu. Dlatego pilną potrzebą jest upowszechnienie zasad poprawnego dialogu, aby tworzyć trwałe instytucje, które będą skuteczne i efektywne, bo będą powszechnie respektowane.
W ten sposób możemy stworzyć trwałe podstawy instytucjonalne dla współpracującego społeczeństwa, jak postulują Dariusz Jemielniak i Aleksandra Przegalińska w niedawno wydanej fundamentalnej pracy. Tylko partycypacja i współpraca społeczna pozwolą nam niwelować głębokie podziały ideologiczne i skoncentrować energię i zasoby na rozwiązywaniu rzeczywistych problemów naszego kraju, UE i współczesnego świata.
Omawiane wyżej problemy stanowią wielkie wyzwanie nie tylko dla nowego przywództwa politycznego, ale i dla całego społeczeństw polskiego, które tak masowo uwzięło udział w ostatnich wyborach parlamentarnych.
Autor: Dr Zbigniew Bochniarz, afiliowany profesor w Akademii Leona Koźmińskiego, w Evans School of Public Policy & Governance, University of Washington w Seattle, w Institute of Strategy & Competitiveness, iness (2005-2023), członek Board of Trustees World Academy of Art & Science.Harvard School of Bus
